Evaluación Ambiental: Inspección y seguimiento ambiental de proyectos y actividades en la Comunidad de Madrid.

La evaluación ambiental estratégica en la Comunidad de Madrid.

Eva María Escobar Pérez, Jefe de Sección de Planificación Ambiental, Área de Prevención y Seguimiento Ambiental.
Daniel Martín-Montalvo Álvarez, Jefe de Sección de Inspección IV, Área de Inspección Ambiental.

La Comunidad de Madrid es la región española más densamente poblada, pues concentra, en una superficie de 8.028 km², una población que en 2010 alcanzó la cifra de 6.445.499 habitantes. Esto significa que viven en Madrid el 13,7 % de los residentes en España en lo que supone, aproximadamente, el 1,6 % del territorio nacional.

INTRODUCIÓN.
Esta población se encuentra concentrada en el área metropolitana, donde residen el 90 % de los habitantes de la región. La densidad de población en el municipio de Madrid es superior a 5.200 habitantes/km², dato que contrasta significativamente con el de municipios de la Sierra Norte, donde en localidades como Robregordo o La Acebeda los valores son inferiores a 3 habitantes/km².

Desde el punto de vista socioeconómico, la característica esencial de la estructura productiva de la Comunidad de Madrid es la elevada representación que tienen las actividades del sector terciario. Madrid es hoy en día un gran centro de servicios, donde destacan sobre todo las actividades financieras, los servicios a empresas, las comunicaciones y el comercio.

Aun estando tan altamente especializada en el sector servicios, la industria tiene también un papel destacado, con una importante especialización en empresas de alto contenido tecnológico.

Sin embargo, en la Comunidad de Madrid coexisten espacios urbanos de gran magnitud con ámbitos estrictamente rurales y zonas de montaña, así como espacios naturales de alto valor ambiental y ecológico. Estos entornos naturales se localizan, además de en la sierra, en los páramos, campiñas y vegas de la meseta. En este sentido, cabe destacar que un 40 % del territorio se encuentra sujeto a algún tipo de figura de protección derivada tanto de la legislación autonómica como de las legislaciones nacional y europea.

Todas estas características condicionan la calidad ambiental de la región, donde el gran crecimiento económico experimentado en los últimos años se ha traducido en un incremento de la demanda de recursos naturales y de la generación de residuos.

Estas circunstancias hacen necesario acometer políticas ambientales preventivas encaminadas a alcanzar un modelo de desarrollo sostenible y, además, sensibilizar a la población sobre la importancia de preservar el patrimonio ambiental.

De esta forma, con el objeto de compatibilizar el progreso económico y social con el respeto al medioambiente, desde la Comunidad de Madrid se emprenden diversos Planes y Programas cuya finalidad principal es incentivar la realización de inversiones que favorezcan la protección y mejora del medioambiente en las empresas y la reducción de la contaminación generada por las mismas. Entre las acciones llevadas a cabo en el ámbito de las competencias de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio se pueden mencionar:
— Los “certificados de convalidación para la deducción en el impuesto de sociedades por inversiones destinadas a la protección del medio ambiente”.
— Los “Acuerdos Voluntarios Ambientales” establecidos entre la Consejería y distintas asociaciones de empresarios, como la Asociación de Empresarios de Artes Gráficas (AGM), la Asociación de Recuperadores de Papel y Cartón (REPACAR) o la Asociación de Empresarios de Estaciones de Servicio de la Comunidad de Madrid (AEESCAM).

Además de acometer este tipo de acciones preventivas, resulta indispensable disponer de un adecuado nivel de control y vigilancia de un territorio en el que se dan tan importantes contrastes entre zonas altamente industrializadas y espacios con un importante valor ambiental. Para ello, la Comunidad de Madrid dispone de dos colectivos específicos y diferenciados que, designados como agentes de la autoridad, realizan labores de inspección en diferentes ámbitos y territorios con el fin de velar por el cumplimiento de la normativa ambiental.

Se trata del colectivo de Agentes Forestales por un lado, cuyas actuaciones tienen como objetivo principal la custodia, protección y vigilancia de los espacios naturales y de los ecosistemas forestales de la Comunidad de Madrid, y del colectivo de Agentes Ambientales por otro, cuya actividad se centra en la identificación, control, vigilancia e inspección de las industrias, actividades y focos contaminantes situados fundamentalmente en el medio urbano.

Si bien las labores y competencias de cada uno de estos cuerpos se encuentran circunscritas a ámbitos distintos, existe una clara interrelación entre las tareas desarrolladas por el personal perteneciente a ambos colectivos, dado que la finalidad de todas las actuaciones desempeñadas confluye en un punto común: la protección del medioambiente en la Comunidad de Madrid.

La inspección ambiental se constituye, por lo tanto, como el instrumento imprescindible y esencial para garantizar la aplicación de un sistema normativo cada vez más amplio y extenso, destinado a prevenir, proteger, corregir y eventualmente eliminar los efectos potencialmente lesivos para el medio ambiente derivados del desarrollo de los diversos sectores de la actividad humana.

VIGILANCIA Y SEGUIMIENTO AMBIENTAL EN EL MEDIOAMBIENTE URBANO.
La vigilancia y el seguimiento ambiental en la Comunidad de Madrid tienen su origen en normas medioambientales de carácter preventivo vinculadas a la evaluación ambiental de proyectos y actividades.

La primera norma específica con vocación de preservación de los recursos naturales y defensa integral del medioambiente aprobada en la Comunidad de Madrid fue la Ley 10/1991, de 4 de abril, para la Protección del Medio Ambiente. Esta ley reforzaba los mecanismos de evaluación ambiental existentes (la norma básica estatal databa de 1986) adaptándolos al contexto y necesidades de la región.

La publicación de esta norma supuso la consecución, a nivel autonómico, de una herramienta esencial para garantizar la adopción de medidas preventivas, reconocida en todos los países industrializados como el instrumento más adecuado y eficaz para la preservación de los recursos naturales y la defensa del medio.

Con el propósito de asegurar la vigilancia y el control de las obras, instalaciones y actividades bajo el ámbito de aplicación de esta norma, se crea la escala de Agentes Ambientales de la Comunidad de Madrid, cuyas funciones quedaban recogidas en su Disposición Adicional Tercera, entre otras, las relativas a la inspección y vigilancia ambiental en el territorio de la Comunidad, así como la elevación de denuncias e informes a la entonces denominada Agencia de Medio Ambiente sobre hechos que atenten contra el medio, tanto en el ámbito rural como en el urbano.

El Decreto 73/1996, de 16 de mayo, aprueba el Reglamento de los Agentes Ambientales de la Comunidad de Madrid, instrumento fundamental para regular su organización, y el desarrollo de las funciones que les fueron encomendadas por la Ley 10/1991.

Con la promulgación de la Ley 10/1991, la Comunidad de Madrid trataba de dar cumplimiento al mandato constitucional que encomienda a los poderes públicos velar por la utilización racional de los recursos naturales para proteger y mejorar la calidad de vida, desarrollando así una normativa adicional a la legislación básica estatal española, el Real Decreto legislativo 1302/1986 y el Reglamento desarrollado para su ejecución, aprobado mediante el Real Decreto 1131/1988.

De acuerdo con estas normas, los órganos sustantivos, competentes por razón de la materia para la autorización del proyecto, son también competentes para realizar el seguimiento y vigilancia del cumplimiento de lo establecido en la Declaración de Impacto Ambiental. Sin perjuicio de ello, el órgano ambiental puede recabar información, así como efectuar las comprobaciones necesarias para verificar dicho cumplimiento.

Por lo tanto, es competencia de la Comunidad de Madrid el seguimiento de todos aquellos proyectos y actividades cuya autorización sustantiva recae en el órgano autonómico.

La experiencia adquirida durante la década de los 90 y los nuevos instrumentos incorporados por la política ambiental comunitaria -especialmente las Directivas 92/11/CE y 2001/42/CE- y nacional aconsejaron la elaboración de una nueva regulación de los procedimientos ambientales aplicables a los planes, programas, proyectos y actividades susceptibles de tener una
incidencia ambiental en la Comunidad de Madrid. Esta necesidad se ha solventado con la publicación de la Ley 2/2002, de 19 de junio, de Evaluación Ambiental de la Comunidad de Madrid, que, sustituyendo a la Ley 10/1991, viene a mejorar la actividad preventiva de la Administración y adecua el régimen sancionador a la nueva regulación establecida y al contexto social en que se aplica, estableciendo el régimen jurídico de los distintos procedimientos ambientales aplicables.

Con posterioridad a la publicación de esta Ley se han promulgado varias normas estatales que la modifican, como la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos, o la Ley 6/2010, de 24 de marzo, de modificación de la anterior. No obstante, y con las modificaciones puntuales establecidas en estas normas, la Ley 2/2002 sigue siendo de aplicación.

Un elemento clave de la Ley 2/2002 es el cambio de lógica en las responsabilidades de seguimiento ambiental, reforzando la posición del órgano ambiental, lo cual redunda en una mayor cercanía, inmediatez y carácter preventivo de dichas actuaciones de seguimiento.

La inspección de los planes, proyectos o actividades sometidos a alguno de los procedimientos fijados en la Ley 2/2002 será competencia de los Ayuntamientos o de la Consejería con competencias en medioambiente. Los funcionarios adscritos a los servicios de vigilancia e inspección ambiental de la Comunidad de Madrid estarán facultados para acceder a los lugares e instalaciones donde se desarrollen las actividades bajo el ámbito de aplicación de la ley, previa identificación y sin necesidad de avisar con antelación a la inspección.

Además de la legislación en materia de evaluación de impacto ambiental, el desarrollo de la labor inspectora encuentra su marco de actuación en el articulado de otras normas sectoriales, que establecen atribuciones referentes a la inspección y vigilancia ambiental, entre las que se pueden citar:
— A nivel nacional, la Ley 10/1998 de Residuos y la Ley 34/2007 de calidad del aire y protección de la atmósfera.
— A nivel autonómico, la Ley 5/2003 de residuos de la Comunidad de Madrid y la Ley 10/1993 sobre vertidos líquidos al sistema integral de saneamiento.

Cabe destacar la Ley 16/2002 sobre prevención y control integrados de la contaminación, que designa a las comunidades autónomas como las administraciones competentes para adoptar las medidas de control e inspección necesarias para garantizar su cumplimiento, sin perjuicio de la competencia de la Administración General del Estado en esta materia respecto de los vertidos a cuencas intercomunitarias. Es importante resaltar que en aquellas instalaciones de nueva construcción o que suponen una relevante modificación de sus características, los correspondientes proyectos se deben someter al procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental, lo cual garantiza la adecuada consideración de todos los aspectos territoriales en el proceso de autorización y en la fase de construcción de los mismos.

En definitiva, con el respaldo de toda esta normativa, la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio desempeña las funciones de inspección, vigilancia y control de los proyectos, actividades e instalaciones implantadas en el territorio de la Comunidad de Madrid y, en particular, efectúa el seguimiento tanto de las Autorizaciones y Registros para la Producción y Gestión de Residuos como de las Declaraciones de Impacto Ambiental, Autorizaciones Ambientales Integradas y otros informes ambientales preceptivos emitidos por esta consejería, así como de todos aquellos procedimientos que se encuentran en tramitación en este organismo.

QUIÉN REALIZA LA INSPECCIÓN AMBIENTAL.
En la actualidad, las competencias en materia de inspección, seguimiento y control ambiental en el medio urbano de la Comunidad de Madrid las asume la Subdirección General de Conservación del Medio Natural y Calidad del Aire, perteneciente a la Dirección General del Medio Ambiente. A su vez, estas funciones se organizan en torno a las Áreas de Inspección Ambiental y de Prevención y Seguimiento Ambiental.

El personal de estas Áreas, compuesto por técnicos medioambientales y técnicos superiores, desempeña funciones de información, asesoramiento, planificación, gestión, inspección y control.

Así, las Áreas de Prevención y Seguimiento Ambiental y de Inspección Ambiental garantizan que el comportamiento ambiental de los centros industriales y actividades económicas se ajusta a las obligaciones recogidas en la normativa europea, nacional y autonómica:
— Desde el Área de Inspección Ambiental se informa de buena parte de las denuncias formuladas ante la consejería, así como de solicitudes de otras áreas. Además, se gestionan las inspecciones rutinarias contempladas en los Programas de Inspección Ambiental anuales. Esta Área consta de los Servicios Centrales, sitos en Madrid, y de cuatro Sedes Ambientales Territoriales: Norte (Alcobendas), Sur (Móstoles), Este (Torrejón de Ardoz) y Oeste (San Lorenzo de El Escorial). Las labores de inspección ambiental son desarrolladas principalmente por los Agentes Ambientales.
— Desde el Área de Prevención y Seguimiento Ambiental se llevan a cabo los trabajos de elaboración y redacción de los Programas de Inspección Ambiental, se redactan los documentos de apoyo que marcan el procedimiento de trabajo de todo el personal de inspección y se efectúa el seguimiento de los procedimientos y autorizaciones ambientales emitidas por la consejería (Autorizaciones Integradas, Declaraciones de Impacto Ambiental, Autorizaciones de Emisión de Gases de Efecto Invernadero, etc.). Asimismo, se coordinan los muestreos en matriz sólida, líquida o gaseosa o los levantamientos topográficos.

LA PROGRAMACIÓN DE LOS TRABAJOS DE INSPECCIÓN.
Desde el año 2004, la Subdirección General de Conservación del Medio Natural y Calidad del Aire viene elaborando los Programas de Inspección Ambiental (PIA). Estos documentos constituyen el instrumento principal a la hora de planificar las actuaciones de inspección y control ambiental, además de hacer posible el seguimiento de los planes, proyectos y actividades sometidos a los distintos procedimientos ambientales y autorizaciones de la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio.

El PIA se encuadra en las directrices de la Recomendación Comunitaria 2001/331/CE, de 4 de abril de 2001, sobre criterios mínimos de las inspecciones medioambientales en la Unión Europea. La Recomendación clasifica las inspecciones medioambientales atendiendo al carácter rutinario de las mismas, dividiéndolas en “rutinarias, o realizadas como parte de un programa de inspecciones previsto, y no rutinarias, es decir, realizadas, por ejemplo, en respuesta a una reclamación, en relación con la expedición, renovación o modificación de una autorización o permiso o para investigar accidentes, incidentes o casos de incumplimiento”.

En los PIA elaborados desde 2004 hasta 2010 se han recogido las actuaciones rutinarias que se pretendían realizar en cada uno los periodos, agrupándose según su carácter territorial o sectorial en diferentes subprogramas y campañas. Los PIA son, en esencia, instrumentos de planificación ejecutiva que permiten asignar los recursos de la forma más eficaz.

La evolución de las herramientas de planificación desde su creación ha sido muy positiva, tanto desde el punto de vista de la asignación de recursos, cada vez más eficiente e intensiva, como desde el punto de vista de la eficacia. De esta forma, en lo que respecta a las actuaciones de inspección, se ha pasado de las 330 programadas para el año 2004 a las 1.121 recogidas en el PIA del año 2010.

En el siguiente cuadro se puede observar cómo la aplicación de los PIA en el periodo 2007-2010 ha supuesto una mayor representación de los expedientes relativos a actuaciones rutinarias frente a aquellos que surgen de necesidades externas (no rutinarios).

El PIA se encuentra estructurado en una serie de subprogramas de contenido general, siendo su característica principal la permanencia a lo largo del tiempo. Estos subprogramas, a su vez, se articulan en diferentes campañas de actuación ambiental, definidas por su carácter flexible en lo que respecta a su duración, y específico en cuanto a la materia que las caracteriza. En la siguiente tabla se muestra, a modo de ejemplo, la estructura del PIA durante el año 2010.

El PIA contempla anualmente campañas de inspección cuyo objeto es comprobar la ejecución y puesta en marcha de las condiciones establecidas en los distintos procedimientos o autorizaciones ambientales emitidos por la Consejería. El fin de las inspecciones, recogidas dentro del Subprograma denominado “Seguimiento de Autorizaciones Administrativas de Prevención”, es garantizar el cumplimiento de los requisitos de la autorización, del permiso o de la licencia tras su expedición. De esta forma, se contemplan diferentes campañas cuya temática varía según el tipo de seguimiento ambiental efectuado:
— Campaña de seguimiento de actividades afectadas por la Ley 16/2002, que incluye todas aquellas instalaciones que disponen de Autorización Ambiental Integrada o que están en proceso de obtenerla.
— Campañas de seguimiento de la Ley 2/2002, en las que se contemplan las actuaciones cuya finalidad es constatar las condiciones establecidas en las Declaraciones de Impacto Ambiental e informes emitidos por la Consejería así como las inspecciones que tienen por objeto comprobar si los proyectos que se encuentran sometidos a Evaluación de Impacto Ambiental han comenzado a ejecutarse sin contar con la correspondiente Declaración.

En el siguiente cuadro se puede observar el número de actuaciones programadas en el periodo 2007-2010 en el marco de las campañas de este Subprograma.

Los Programas de Inspección Ambiental son objeto de publicación anual tanto en soporte papel como a través de medios electrónicos. La parte pública de los mismos es accesible a través de Internet en el portal www.madrid.org.

PROYECTOS DE MEJORA.
Las unidades dedicadas a la inspección ambiental en el medio urbano han sido sometidas a un profundo proceso de mejora mediante actuaciones e informatización, normalización del trabajo y formación del personal inspector. Dichos esfuerzos de mejora se han centrado en los siguientes elementos:
— Informatización completa del procedimiento administrativo: cada expediente de inspección forma parte de una base de datos (denominada SCIA-PCEA) y cada trámite dentro del procedimiento está sistematizado en el proceso informático. Todos los documentos incluidos en los expedientes son generados mediante medios informáticos o, en su defecto, digitalizados.
— Digitalización completa de documentación histórica: dado que la labor inspectora se basa en gran parte en la consideración de antecedentes, la totalidad del archivo histórico ha sido objeto de digitalización e inclusión en el citado sistema SCIA-PCEA.
— Realización de inspección asistida por tableta-PC: las inspecciones ambientales se realizan en ordenadores portátiles que cuentan con una aplicación específicamente desarrollada para su realización. La información recogida se vuelca en un documento público (Acta) y es recogida por el sistema como un documento PDF y un archivo XML estructurado según la base de datos para su posterior explotación.
— Asignación y monitorización informática del trabajo: el trabajo de inspección se organiza mediante una aplicación informática (Planes de Inspección PCEA) que asigna las tareas mediante un sistema de prioridades que garantiza la más eficiente asignación del personal a aquellas tareas que exigen mayor premura.
— Mejora de la comunicación mediante Intranet propia, gestionando los medios disponibles (equipos de medición, vehículos), dando difusión a los procedimientos actualizados de trabajo y a la información de interés para el personal.

El alto grado de informatización de los procesos permite contar en la actualidad con una consolidada base de datos que hace posible conocer en detalle la realidad ambiental de la Comunidad de Madrid y sus proyectos industriales y de infraestructuras. A esta base de datos tienen acceso los técnicos de la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio que, en razón de su trabajo, analizan proyectos sometidos a procedimientos ambientales.

ALGUNOS ELEMENTOS DE FUTURO.
La experiencia desarrollada en estos últimos años, el potencial que ha generado la mejora de procedimientos y la organización del servicio, así como nuevos elementos normativos que se aprobarán en un futuro cercano (a consecuencia de Directivas Europeas), hacen necesario profundizar en el elemento preventivo del trabajo inspector.

Por ello, los departamentos encargados de la inspección ambiental en el medio urbano están trabajando en el rediseño de protocolos técnicos que insistan en el elemento informador y preventivo de las inspecciones ambientales. Asimismo, se está participando en foros con otras administraciones para poder aplicar, en un futuro, inspecciones netamente preventivas en las que el elemento coercitivo actúe en los aspectos más significativos y ambientalmente relevantes.

Se cuenta con algunas experiencias piloto de “autodiagnóstico ambiental”, en las que se implica a los sectores empresariales de forma que las inspecciones ambientales recaigan sobre aquellos grupos económicos concienciados e informados de sus obligaciones. Estas experiencias, que se pretenden potenciar, ofrecen un gran valor añadido.

La normativa europea avanza también con este enfoque preventivo, como ocurre con la Directiva 2010/75/UE, de emisiones industriales. Estas novedades legislativas, que deberán incorporarse al ordenamiento jurídico español, tienen vocación de extenderse en otros campos ambientales como la Evaluación Ambiental, tanto en su nivel estratégico como en lo referente a proyectos y actividades.